“十五五”时期的扩内需难度大、要求高，需坚持有效市场和有为政府相结合，进一步发挥积极财政政策作用，促进消费和投资、供给和需求良性互动。
“十五五”时期的扩内需难度大、要求高，需坚持有效市场和有为政府相结合，进一步发挥积极财政政策作用，促进消费和投资、供给和需求良性互动。
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）再次强调“坚持扩大内需这个战略基点”。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，具有承前启后的重要地位。笔者认为，在这一时期坚持扩大内需驱动经济增长，具有一定的历史必然性。
强大国内市场是中国式现代化的战略依托
具体来看，“十五五”时期，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。
世界百年变局加速演进，国际经济格局发生巨变。主要发达经济体在本世纪初进入经济增长率低位徘徊期，多年来美国年均增长率不足3%，欧元区国家和日本在2%以内，同期失业率节节攀升，一些年份甚至超过10%。这些国家在本世纪初还发生了主权债务危机，美国2007年的次贷危机和欧元区国家的主权债务危机是规模空前的政府债务危机，时至今日，发达经济体的政府负债率普遍超过100%，经济增长过度依赖财政刺激，财政支出占国内生产总值（GDP）的比重大多超过40%。为解决这些问题，这些国家在调整产业结构时采取了传统的保护主义，国际上单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，逆全球化来势凶猛，世界经济增长动能更加不足，这大大压缩了我国参与国际经济循环的空间，要求我国更多依托国内市场扩大内需拉动经济增长。
本世纪前10年，我国年均经济增长率高达10%，之后年均增长率仍超5%，对世界经济增长贡献率保持在30%左右，这充分显示出我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。但是，国内发展不平衡不充分问题仍然突出，特别是有效需求不足。近年来，全社会固定资产投资增长率和社会消费品零售总额增长率下降，国内大循环存在卡点、堵点，新旧动能转换任务艰巨，就业和居民收入增长压力较大，重点领域还有风险隐患。为此，《建议》提出，强大国内市场是中国式现代化的战略依托、增强国内大循环内生动力和可靠性。
发挥积极财政政策作用扩内需是复杂的系统工程
需要指出的是，“十五五”时期的扩内需难度大、要求高。难度大，是指在已稳居世界第二大经济体、人均GDP达1万多美元的规模基数上的扩内需，是在主要农产品消费量、主要日用工业品消费量、汽车保有量等全球排名第一的基础上的扩消费，是在全社会固定资产投资规模和效能持续提升，且已经建成体系较为完备的重大科技基础设施的基础上的扩投资。要求高，是指经过几十年的发展，我国已解决消费和投资的规模问题，今后要进一步推进消费和投资的高质量增长。对此，《建议》提出，提升宏观经济治理效能，强化国家发展规划战略导向作用，强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策持续扩内需。
实施更加积极的宏观政策扩内需，关键在于科学选择宏观经济治理体系中的政策组合。我国宏观经济治理体系以财政政策和货币政策为主，产业、价格、就业、消费、投资、贸易等政策协同发力。财政政策的选择和实施是提升宏观经济治理效能的基础性制约因素，也是放大宏观调控扩内需乘数效应的主导因素。因此，《建议》在述及提升宏观经济治理效能时，强调要发挥积极财政政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。
发挥积极财政政策作用扩内需是一项复杂的系统工程。内需包括消费和投资两方面，扩内需就是要扩大最终消费和有效投资。发挥积极财政作用扩内需，应坚持系统和底线思维，兼顾短期和长远利益，紧紧围绕“十五五”时期的主要目标、战略任务和重大举措全方位发力、加力。遵循市场经济运行的基本规律选择切入点，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，进一步增强国内大循环内生动力，建设强大国内市场。
为市场自发性内需扩张拓展制度空间
结合《建议》部署，笔者认为，扩大内需必须充分发挥中国特色社会主义制度优势，坚持有效市场和有为政府相结合原则，更好发挥政府作用，充分运用宏观调控手段，为市场自发性内需扩张创造运行条件、拓展制度空间。
促成最终消费和有效投资的实现。扩大财政支出可直接扩大总需求。对此，《建议》提出科学可行的举措组合，包括：合理提高公共服务支出占财政支出比重、加大直达消费者的普惠政策力度、提高民生类政府投资比重、高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设、建设现代化产业体系、发展先进制造业集群、完善基础设施和公共服务设施布局、进一步明确中央和地方投资方向和重点、发挥政府投资基金引导带动作用等。这些举措不仅全方位扩内需，还使消费和投资良性互动。在提振消费方面力图把中间消费和最终消费有效融合，在投资方面力图把基础产业投资和基础设施投资有效融合，并将新供给投资和消费结构转换有效衔接起来。落实这些举措，建议今后综合运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，统筹用好专项债券、超长期特别国债资金，围绕打基础、利长远、补短板、调结构，加快培育完整内需体系，不断提升政策效能。
把扩内需和加大保障和改善民生力度有机结合。实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点，发展经济的根本目的是提高人民的生活水平和质量。《建议》部署“十五五”时期从促进高质量充分就业、完善收入分配制度、健全社会保障体系等方面入手保障和改善民生，这些均需政府参与或由政府提供公共产品。对此，《建议》提出财税政策的具体着力点，如稳定和扩大高校毕业生、退役军人等重点群体就业，加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节，加快发展多层次、多支柱养老保险体系等。这些举措实际上是通过不断增加财政转移性支出和购买性支出，推动更多资金资源投资于人、服务民生，也将直接扩大有效需求。
深化财税体制改革，确保进一步发挥积极财政政策作用。党的十八大后，有力有效实施积极财政政策的历史经验之一，是将深化财税体制改革与加强财政宏观调控有机衔接，为提升政策效能提供有力的体制机制保障。《建议》也明确了“十五五”时期的财税改革要点，包括：统一预算分配权、保持合理的宏观税负水平、加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制等。以保持合理的宏观税负水平为例，能够强化财政扩内需的资金来源的稳定性，压低政策实施成本，从而进一步增强财政可持续性，为积极财政政策扩内需夯实收入基础。《建议》还要求深化零基预算改革、优化财政支出结构、加强预算绩效管理，这些举措将提高财政资金使用效率，确保积极财政政策扩内需精准发力。此外，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力等部署，将为财政支持基本公共服务均等化和城乡融合发展创造更好的制度条件。统一大市场建设事关地方财政事权，增加地方自主财力可为地方政府履行好这一事权创造条件，以进一步发挥积极财政政策作用，推进全国统一大市场建设。
（作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员）
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